Meginskilyrði starfsleyfis álvers ekki uppfyllt

Starfsleyfi og framkvæmdaleyfi Alcoa falla ekki sjálfkrafa úr gildi við dóm Hæstaréttar síðastliðinn fimmtudag í máli Hjörleifs Guttormssonar gegn Alcoa Fjarðaáli og íslenska ríkinu, að mati Aðalheiðar Jóhannsdóttur, dósents í umhverfisrétti við Háskóla Íslands.

"Það skiptir ekki öllu máli að Hæstiréttur felldi ekki úr gildi framkvæmdaleyfið og starfsleyfið," sagði Aðalheiður í samtali við Morgunblaðið í gær. "Aðalatriðið nú er að ákveðin lagaskilyrði eru ekki uppfyllt. Í 16. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum segir að það sé óheimilt að gefa út leyfi, þar með talið starfsleyfi, fyrir matsskyldri framkvæmd fyrr en úrskurður um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir og segir að leyfisveitandi skuli taka tillit til hans. Einnig byggir 27. grein skipulags- og byggingarlaga, um framkvæmdaleyfi, á þessari sömu forsendu, svo og reglugerð um starfsleyfi fyrir mengandi atvinnurekstur. Viðkomandi stjórnvöld hljóta nú að taka afstöðu til starfsleyfisins þar sem grundvöllur þess er brostinn. Meginskilyrði starfsleyfisins, í þessu tilviki mat á umhverfisáhrifum, er ekki lengur uppfyllt. Stjórnvöld hljóta því að minnsta kosti að íhuga það að afturkalla starfsleyfið. Það er ekki útilokað að einhver einstaklingur eða jafnvel lögaðili geti átt svo einstaklingsbundna hagsmuni að hann geti krafist þess að starfsleyfið verði fellt úr gildi. Jafnvel þótt starfsleyfið og framkvæmdaleyfið falli ekki sjálfkrafa úr gildi með þessum dómi er ekki þar með sagt að stjórnvöld þurfi ekki að aðhafast eitthvað. Þetta er kannski það sem vekur stærstu spurningarnar varðandi þennan dóm."

Tvö aðskilin meginatriði

Aðalheiður, sem nú dvelur í Uppsölum í Svíþjóð, segir ekkert hafa komið sér á óvart í fyrrgreindum dómi Hæstaréttar. Hún bendir á að í dóminum sé tekið á tveimur meginatriðum, sem halda verði aðskildum.

Annars vegar er sú ákvörðun Hæstaréttar að ógilda ákvörðun umhverfisráðherra um að Alcoa þurfi ekki umhverfismat. "Sú niðurstaða Hæstaréttar styðst við lagaákvæði. Það segir skýrt í 6. grein [laga nr. 106/2000], samanber 2. viðauka með lögunum um mat á umhverfisáhrifum, að það er ekki mögulegt byggja á 6. grein laganna nema búið sé að gefa út starfsleyfi. Í þessu tilviki var ekki búið að gefa út starfsleyfi fyrir álver Reyðaráls. Af þeirri ástæðu var ekki hægt að byggja ákvörðun Skipulagsstofnunar um að það þyrfti ekki nýtt umhverfismat, sem ráðherra síðan staðfesti, á 6. greininni. Það þarf því að gera fullt mat á umhverfisáhrifum fyrir álver Alcoa í samræmi við 5. grein laganna," sagði Aðalheiður.

Sú ákvörðun Hæstaréttar að staðfesta frávísun umhverfisráðherra á kæru Hjörleifs Guttormssonar vegna aðildarskorts kom Aðalheiði ekki heldur á óvart. "Hún er í samræmi við lög. Það segir ekkert um aðildina í lögum 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Það gilda almennar reglur og Hjörleifur telst ekki eiga einstaklingsbundna og lögvarða hagsmuni, né vera í þeirri stöðu að geta beitt grenndarréttarsjónarmiðum."

Mikilvægt að vanda málsmeðferð

Aðalheiður segir dóminn leiða hugann að mikilvægi þess að vanda alla málsmeðferð þegar starfsleyfi eru undirbúin. "Það er ef til vill athyglisverðast að Hæstiréttur segir í dóminum að afgreiðsla athugasemda við drög að starfsleyfi og útgáfu þess sé mikilvægur hluti ferlisins. Þetta er t.d. kjarninn í 6. grein Árósasamningsins [sem fjallar m.a um þátttöku almennings í ákvarðanatöku sem hefur áhrif á umhverfið]."

Aðalheiður hefur gert sérstaka rannsókn á 6. grein Árósasamningsins, en Ísland hefur ekki enn fullgilt samninginn. Hún telur gott að fá þessi tilteknu ummæli Hæstaréttar. "Það er ekki nóg að veita fólki rétt til að gera athugasemdir við drög að starfsleyfi. Það verður einnig að vinna úr athugasemdunum og taka tillit til þeirra. Í dóminum kemur fram að í þessu tilviki er ýmislegt athugavert við málsmeðferðina sem slíka, þó að málið falli ekki á því. Starfsleyfisþátturinn fellur á því að það eru ekki neinar sérstakar lagareglur um aðildina.

Þetta segir okkur einnig að ákveðnar meginreglur umhverfisréttarins - nýmæli eins og rýmkun á aðildarreglum - verða ekki sjálfkrafa hluti af réttarkerfinu. Það þarf að taka afstöðu til þess hverjir geti kært ákvarðanir eins og starfsleyfi. Þetta þarf að gera með lögum. Eins og kemur skýrt fram í dóminum duga grenndarreglurnar einar og sér afar skammt til að tryggja mönnum kærurétt, hvað þá aðildarrétt í dómsmáli."