Alvarlegir gallar á ákvæði um úrskurði Skipulagsstofnunar

Aðalheiður Jóhannsdóttir, lögfræðingur og sérfræðingur í umhverfisrétti, hefur ákveðnar efasemdir um ákvæði 2. málsgreinar 11. greinar laganna um mat á umhverfisáhrifum. Þar er Skipulagsstofnun falið að kveða upp úrskurð um hvort fallist er á framkvæmd, með eða án skilyrða eða lagst gegn framkvæmd vegna umtalsverðra umhverfisáhrifa hennar. Segir hún þetta ákvæði skapa réttaróvissu þar sem skilin á milli úrskurðar Skipulagsstofnunar og leyfis til framkvæmda verði óskýr. Breyta þurfi þessu þannig að hin raunverulega ábyrgð á því hvort fallist er á framkvæmd eða henni er hafnað sé ótvírætt hjá leyfisveitanda.

Tveir úrskurðir af 125

"Eftir því sem ég kemst næst hafa frá upphafi gengið 125 úrskurðir um mat á umhverfisáhrifum hjá Skipulagsstofnun. Einungis tvisvar sinnum hefur verið komist að þeirri ótvíræðu niðurstöðu í úrskurði að framkvæmd hafi í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og þar af leiðandi hefur ekki verið fallist á hana," segir Aðalheiður.

Um er að ræða tvo síðustu úrskurði sem Skipulagsstofnun hefur kveðið upp, þ.e. úrskurð hennar um Kárahnjúkavirkjun og úrskurð sem kveðinn var upp 4. maí sl. um borun rannsóknarholu og vegagerð í Grænadal í Ölfusi.

Núgildandi lög um mat á umhverfisáhrifum gengu í gildi á seinasta ári en að sögn Aðalheiðar finnst enginn ótvíræður úrskurður frá gildistíð eldri laga þar sem framkvæmd er hafnað vegna umtalsverðra umhverfisáhrifa hennar. ,,Mér fannst þetta áhugavert og fór því yfir niðurstöður allra úrskurða Skipulagsstofnunar frá upphafi sl. vor og hef skoðað fleiri þætti sem tengjast lögunum, m.a. sem varða matsskyldu, aðkomu almennings og fleira, en 2. málsgrein 11. greinar hefur þó verið spennandi athugunarefni. Í ákvæðinu segir: "Í úrskurði Skipulagsstofnunar skal taka ákvörðun um hvort:

a. fallist er á viðkomandi framkvæmd, með eða án skilyrða, eða

b. lagst er gegn viðkomandi framkvæmd vegna umtalsverðra umhverfisáhrifa."

Niðurstaða Skipulagsstofnunar í fullu samræmi við lögin

Aðalheiður segir úrskurð Skipulagsstofnunar um Kárahnjúkavirkjun í fullu samræmi við gildandi lög um mat á umhverfisáhrifum. ,,Það er nákvæmlega farið eftir því sem lögin gera ráð fyrir. Farið er yfir matsskýrsluna, leitað álits sérfræðinga og almennings, síðan kveður Skipulagsstofnun upp þann úrskurð að matsskýrslan uppfylli ekki þau skilyrði sem sett eru um þær og kemst þar að auki að þeirri niðurstöðu að framkvæmdir muni hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Þar af leiðandi er í samræmi við b-lið annarrar málsgreinar 11. greinar laganna ekki hægt að fallast á framkvæmdina. Það er hárrétt og rökrétt niðurstaða í samræmi við lögin. Það getur ekki leikið neinn vafi á því.

En þetta er ekki svona einfalt. Ég tel tvo alvarlega galla vera í 2. málsgrein 11. greinar laganna. Sá fyrri varðar það atriði að ekki megi fallast á framkvæmd, jafnvel þótt hún hafi í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Það getur t.d. leitt til þess að ekki er hægt að fallast á óarðbærar öryggisframkvæmdir, ef þær hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Það sjá allir að það gengur ekki. Lögin gera ekki ráð fyrir því að hægt sé að gera einhverja undantekningu ef um slíkar framkvæmdir er að ræða," segir hún.

Aðalheiður bendir einnig á að þegar eldri lög um mat á umhverfisáhrifum voru til meðferðar Alþingis veturinn 1992-93 var í upphaflega frumvarpinu einungis gert ráð fyrir því að skipulagsstjóri færi yfir matsskýrslu um framkvæmdir en ekki var bein tenging við framkvæmdina sem slíka, þ.e. skipulagsstjóra var ekki falið að taka ákvörðun um hvort fallist væri á eða lagst væri gegn viðkomandi framkvæmd.

,,Í meðferð umhverfisnefndar var frumvarpinu breytt og þá komu inn ákvæði með samsvarandi orðalag og er nú í 2. málsgrein 11. greinar gildandi laga. Ég tel þessa beinu tengingu við framkvæmdina sem slíka vera seinni gallann. Samkvæmt greininni er skipulagsstjóra fengið vald til að fallast á eða leggjast gegn framkvæmdinni ef hún hefur umtalsverð umhverfisáhrif og það verður þess valdandi að heimildir leyfisveitandans, þ.e.a.s. þess sem að lokum gefur út leyfi fyrir framkvæmdinni, skerðast eða geta skerst. Mér sýnist í fljótu bragði að hluti efnisheimilda endanlegs leyfisveitanda hafi verið færður til Skipulagsstofnunar en formlega leyfisveitingarvaldið sé ennþá eftir hjá leyfisveitandanum. Ég tel að þarna sé þó ákveðin réttaróvissa vegna þess að skilin á milli úrskurðar skipulagsstjóra og endanlegs leyfisveitanda eru einfaldlega óljós. Þó segir skýrt í lögunum að í leyfi til framkvæmda skuli leyfisveitandi taka tillit til úrskurðar skipulagsstjóra en ekki er skýrt hvaða þýðingu þessi grein hafi. Einnig má benda á Stjörnugrísdóminn fyrri [dóm Hæstaréttar í apríl 2000] en að mínu mati bendir rökstuðningur meiri hluta Hæstaréttar til þess að bæði framkvæmdaraðili og leyfisveitandi séu bundnir af niðurstöðu Skipulagsstofnunar, og ekkert í þeim dómi bendir til þess að úrskurður Skipulagsstofnunar sé aðeins leiðbeinandi," segir hún.

Nauðsynlegt að breyta lögunum

Aðalheiður bendir einnig á að umhverfisráðherra, sem kveður upp fullnaðarúrskurð ef úrskurði Skipulagsstofnunar er skotið til ráðherra, sé bundinn af þessum sömu lögum og geti ekki tekið hvaða ákvörðun sem er, en ef kært verður getur ráðherra staðfest úrskurðinn, með eða án breytinga, eða fellt hann úr gildi að öllu leyti eða að hluta.

Aðalheiður bendir á að endurskoðun laganna um mat á umhverfisáhrifum standi fyrir dyrum og segist telja óumflýjanlegt að umræddu ákvæði verði breytt á þann veg að ekki verði um beina tengingu að ræða á milli opinberrar endurskoðunar á matsskýrslu vegna framkvæmda og þeirrar afstöðu sem tekin er til framkvæmdarinnar sem slíkrar.

"Ég er þeirrar skoðunar að þessu þurfi að breyta, þannig að hin raunverulega ábyrgð á því hvort fallist er á framkvæmd eða lagst er gegn henni sé ótvírætt hjá leyfisveitanda, hvort sem um er að ræða sveitarstjórn, stofnun eða ráðuneyti eins og lög og hefðbundin verkaskipting bjóða í hverju tilfelli fyrir sig. Það þarf í raun ekki að gera miklar breytingar á lögunum til þess að laga þetta atriði, einungis að klippa á þessa tengingu í 2. málsgr. 11. greinar. En afleiðingar slíkrar breytingar eru hins vegar miklar og að mínu mati til bóta," segir hún.

Aðalheiður var spurð hver staða iðnaðarráðherra væri í þessu sambandi ef umhverfisráðherra staðfesti úrskurð Skipulagsstofnunar.

"Ef virkjunarheimild Alþingis væri til staðar og umhverfisráðherra staðfesti úrskurð Skipulagsstofnunar, kemur til kasta iðnaðarráðherra hvort gefa á út virkjanaleyfi og annarra leyfisveitenda, m.a.viðkomandi sveitarstjórna. Þá vaknar sú spurning hvort iðnaðaráðherra eða aðrir leyfisveitendur geti gengið gegn úrskurði umhverfisráðherra. Miðað við það sem fyrr er sagt sýnist það afar hæpið. Spurningin er kannski fyrst og fremst sú, hvað eftir er af efnislegu valdi iðnaðarráðherra, t.d. til þess að setja skilyrði og þess háttar," svarar hún.

Eðlilegra að miða við hvaða umhverfisáhrif eru viðunandi

Aðalheiður segir ljóst að niðurstaða Skipulagsstofnunar um Kárahnjúkavirkjun hafi vakið gríðarleg viðbrögð og athygli. ,,Ég tel því að það geti verið ástæða til að endurskoða lögin strax. Beiting laganna hefur gengið mjög vel undanfarin ár en núna kemur upp þetta stóra og mikla mál þar sem niðurstaðan er ekki í samræmi við væntingar og málið er í uppnámi. Ég tel því að núna ættu menn að setjast niður og skoða málið og viðurkenna nokkrar staðreyndir, s.s. þá að hægt er að ráðast í framkvæmdir sem hafa í för með sér óviss umhverfisáhrif eða umtalsverð umhverfisáhrif, t.d. ef þær eru þjóðhagslega hagkvæmar, varða öryggismál o.s.frv. Orðalag 11. greinar gefur hins vegar til kynna að slíkt sé ekki mögulegt. Almennt séð er slíkt ekki ólöglegt og blekking ein að halda því fram að alltaf sé hægt að fullyrða að tilteknar framkvæmdir hafi ekki í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Að mínu mati er eðlilegra að miða við hvaða umhverfisáhrif eru viðunandi, jafnvel þótt mikil séu, þegar kemur að því að gefa út endanleg leyfi fyrir framkvæmdum, að það verði einungis leyfisveitanda að taka þá ákvörðun en opinber endurskoðun á efni matsskýrslu verði fyrst og fremst fólgið í því að meta gæði og áreiðanleika þeirra upplýsinga sem lagðar eru fram af framkvæmdaraðila," segir Aðalheiður Jóhannsdóttir.